棚改专项债有望推出 收益与融资自平衡成焦点

发布时间：2018/2/8 9:50:06    浏览次数：9946    来源： 21世纪经济报道 cjjt-fdc

导读

继土地储备、收费公路、轨道交通专项债之后，棚改专项债有望成为第四类推行的专项债品种。不占用地方赤字额度的专项债，致力于实现项目收益与融资的自平衡。虽有部分棚改项目实现收益与融资的平衡存在困难，但棚改专项债也被寄予缓解融资压力的厚望。

21世纪经济报道记者多方求证，由财政部和住建部共同起草的地方政府棚户区改造专项债券管理办法，目前正在地方征求意见。

棚改资金需求量大，这是地方财政人士普遍的反映。已经完成征求意见或正在意见征集中的多位地方财政人士均对棚改专项债表示欢迎，认为这能降低地方融资成本，缓解地方资金压力。

继土地储备、收费公路、轨道交通专项债之后，棚改专项债有望成为第四类推行的专项债品种。不占用地方赤字额度的专项债，致力于实现项目收益与融资的自平衡。虽有地方财政人士表示，部分棚改项目实现收益与融资的平衡存在困难，但迈出这一步，被认为是合理的选择。

在2018年地方债防风险的背景下，地方专项债作为合规举债融资渠道被寄予更多希望。近年来专项债规模在逐年攀升，多数分析认为2018年地方专项债额度有望在8000亿元基础上再增加。截至2017年底，地方政府专项债余额与限额还有1.13万亿的差距，这也为专项债发行预留更多空间。

项目能否自平衡？

2017年，财政部联合其他部门先后推出土地储备、收费公路专项债券，在这两个资金需求较大的领域，先行试点项目收益和融资自求平衡的管理理念，致力于打造中国版“市政债”。2017年末，深圳市发行轨道交通专项债。

这类专项债的发行，筹集资金对应到具体项目上，由项目自身收益加以偿还，且引入市县基层政府，为将来地方债发行的进一步放开留下了想象空间。

2017年全国地方累计发行土地储备专项债券2407亿元、发行政府收费公路专项债券440亿元，深圳市首次在深交所成功发行轨道交通专项债券20亿元。

2018年专项债品种有望进一步丰富。目前正在征集意见的棚改专项债，是其中之一。

“棚改专项债有利于降低融资成本，我们没有意见。多数棚改项目能实现项目收益与融资的平衡，但有些也不行，这主要看腾空地的地价，跟城市规划、发展潜力等高度相关。”一东部省份财政厅债务办相关负责人表示。

地方财政人士多持欢迎态度。一西部省份财政厅预算处相关负责人表示，棚改专项债已经征求过意见了，棚改项目实现收益与融资的自平衡有困难，但棚改资金压力比较大，靠地方政府自筹资金，效果不是太理想，推出棚改专项债符合发展趋势。

有些棚改项目能产生较好的盈利。比如2016年9月发行的南通市港闸区棚户区改造项目收益债券（属企业债范畴），通过棚改项目销售收入（棚改项目住宅销售收入、配套商品房销售收入、商业配套用房销售收入，以及车位销售收入）和财政专项补助资金，扣除建筑投资、税费及运营成本后，项目内部报酬率能达到8.24%，项目投资资金能实现较好回收。

但有些项目要实现平衡则比较困难。有财政系统表示，棚改单个项目有的难以平衡，集合发行有助于解决这个问题，当然也不能全部解决。但是仍有必要推出棚改专项债，如果放任大量预算外融资，融资规模、偿债能力、资金管理等不规范，地方债风险爆发的可能性比较大。

“集合发行”在土地储备专项债中，就有类似的运作。土地储备专项债试行办法中明确了，根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。

缓解基建融资压力

棚改是一项重大的民生工程，也是推进新型城镇化的重要举措。2017年5月份，国务院常务会议确定实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套，加大中央财政补助和金融、用地等支持，以改革创新的举措、坚持不懈的韧劲啃下“硬骨头”，兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

相较于上个三年共计1800万套的任务，1500万套的任务虽有所下调，但资金需求量仍大。住建部数据显示，2017年我国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿元。

上述西部省份财政人士表示，地方筹措棚改资金主要通过新增债券、自筹资金等方式，地方筹集建设资金压力比较大。

中国财政科学院研究院金融研究中心主任赵全厚表示，棚改建设的资金有专门的渠道，主要通过政策性金融提供贷款支持，贷款利息有政策优惠。

截至2017年底，国开行累计发放棚改贷款3.4万亿元，惠及棚户区居民超过2000万户。仅有国开行贷款显然不够，官方数据显示过去8年使得8000多万住房困难群众“出棚进楼”。

地方推进棚改过程中，都在千方百计拓宽融资渠道。从各地实践来看，棚改资金来源包括财政资金、国开行等政策性银行贷款、PPP模式、企业债、项目收益债、寻找市场主体承建等多种。

2017年以来，地方债监管呈高压态势，各地都在规范举债融资行为。比如2017年11月份，北京市财政局、金融办、住建委等联合发布《关于进一步规范棚户区改造项目融资工作的通知》，明确财政可以通过资本金注入、以奖代补、贷款贴息等多种方式支持棚户区改造工作，但也列明了诸多负面清单，包括不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司等。

2018年，防风险工作中，防范化解地方债风险仍是重要工作。有分析认为，2018年我国经济增速面临下行压力，很重要的原因在于基建投资增速会下降，这跟堵住违规举债后门有关。

“开前门”满足地方合理融资需求很有必要，专项债是其中的重要举措。除了2018年新增专项债券额度，专项债还能积极利用上年末专项债务余额低于限额的部分，截至2017年底这个差额有1.13万亿元。